第7號一般性意見書-在幼兒期落實兒童權利
第四十屆會議(2006年)
第7號一般性意見:在幼兒期落實兒童權利
一、導言
1.本一般性意見源自委員會審查締約國報告方面的經歷。在許多情況下,締約國提供的關於幼兒的資料極少,相關意見主要限於嬰幼兒死亡率、出生登記和醫療保健。委員會認為,有必要就《兒童權利公約》對幼兒更為廣泛的影響展開討論。據此,2004年,委員會的一般性討論日專門討論了“在幼兒期落實兒童權利”這一主題。通過這次討論,提出了一套建議(見CRC/C/143,第七節),並決定就這項重要問題編寫一個一般性意見。通過本一般性意見,委員會願促使人們認識到,幼兒是《公約》所載一切權利的主體,而且幼兒期是實現這些權利的一個關鍵時期。委員會為“幼兒期”確定的工作定義是指所有幼兒:新生兒和嬰兒、學齡前兒童以及向正式入學過渡的兒童(見下文第4段)。
二、本一般性意見的目的
2.本一般性意見的目的是:
(a)加深對所有幼兒的人權的理解,提請締約國重視它們對幼兒的義務;
(b)就影響到權利的實現的幼兒期具體特點發表評論;
(c)鼓勵人們認識到幼兒從生命開始起就屬於有著特殊興趣、能力和脆弱性的社會行為者,並認識到需要在他們行使權利過程中提供保護、指導和支持;
(d)提請注意在執行《公約》之時需要考慮到的幼兒期的多樣性,包括幼兒所處環境、他們的經歷特點以及影響其成長的因素等方面的多樣性;
(e)指出不同社會在要求和對待兒童方面的差別,包括應當尊重的當地習慣和習俗,但與兒童權利相抵觸的習慣和習俗除外;
(f)強調幼兒容易處於貧困狀態,容易遭受歧視,遭受家庭破裂的傷害,而且容易遭受侵犯其權利和損害其福利的其他多種不利因素的影響;
(g)通過制定和宣導專門針對幼兒權利的全面政策、法律、方案和做法,並提倡在這方面開展專業培訓和研究,推動所有幼兒權利的實現。
三、人權與幼兒
3.幼兒是權利主體。《兒童權利公約》將兒童界定為“18歲以下的任何人,除非對其適用之法律規定成年年齡低於18歲”(第1條)。因此,幼兒是《公約》所載一切權利的主體。他們有資格得益於特殊保護措施,並且依據其逐步發展的能力,逐步行使其權利。委員會感到關切的是,在履行《公約》之下的義務過程中,締約國沒有對屬於權利主體的幼兒給予足夠重視,也沒有對在這一兒童期獨特階段實現其權利所需的法律、政策和方案給予足夠重視。委員會重申,應當在考慮到所有人權的普遍性、不可分割性和相互依賴性原則的前提下,在幼兒期完整地適用《兒童權利公約》。
4.幼兒期的定義。在不同國家和地區,幼兒期的定義因當地傳統和小學的設置而有所不同。在有些國家,學齡前兒童過了4歲即可正式入學。在另一些國家,正式入學年齡為7歲左右。在審議幼兒期權利方面,委員會希望將所有幼兒都包括在內:新生兒和嬰兒、學齡前兒童以及向正式入學過渡的兒童。據此,委員會建議將八歲以下的時期作為幼兒期恰當的工作定義。締約國應當聯繫這一定義,審查其對幼兒承擔的義務。
5.為幼兒期制訂一項積極的議程。委員會鼓勵締約國制訂一項維護幼兒期權利的積極議程。傳統觀念將幼兒期主要視為兒童適應社會生活,從未成年向成年發展的時期,這種觀念現在需要轉變。《公約》要求給予包括嬰幼兒在內的兒童本身作為人應受到的尊重。應當將幼兒視為家庭、社區和社會的積極成員,他們有著自己的關切、興趣和看法。為行使其權利,幼兒在撫育、情感關注及悉心指導方面有著特殊需要,在社會遊戲、探索和學習方面也需要時間和空間。可在幼兒期法律、政策和方案框架內以最佳方式制訂計畫,滿足這些需要,包括制訂一項執行和獨立監測計畫,例如,為此可採取任命一名兒童權利專員以及評估法律和政策對兒童的影響(見關於獨立人權機構的作用的第2號一般性意見(2002),第19段)等做法。
6.幼兒期特點。幼兒期是實現兒童權利的一個關鍵時期。在這一時期:
(a)不論是從幼兒身體和神經系統的成熟、活動能力、溝通技巧和智力的增加來看,還是從其興趣和能力的迅速轉變來看,幼兒都經歷著人生中發育成長和變化最快的階段;
(b)幼兒在情感上形成對其父母或其他養育人的強烈的依戀,從後者那裡尋求並得到撫育、指導和保護,此種撫育、指導和保護的給予以尊重幼兒的個性和能力發展的方式進行;
(c)幼兒建立自己與同齡兒童以及與比其年幼和年長兒童的重要關係。通過這些關係,他們學會商談和協調共同的活動,解決衝突,遵守協議並承擔對他人的責任;
(d)幼兒積極認識他們所居住的世界的物質、社會和文化方面,逐步從其活動以及與包括兒童和成年人在內的其他人的交往中學習知識;
(e)幼兒早期可為達到身心健康、培養情緒安全感、形成文化和個人特性以及培養能力奠定基礎;
(f)幼兒的成長經歷,因其個性、性別、生活條件、家庭狀況、照料安排和所受教育而有所不同;
(g)有關幼兒的需求和恰當待遇及其在家庭和社會中的積極作用的文化觀念,對於幼兒的成長經歷有著重大影響。
7.尊重每個幼兒的獨特興趣、經歷及面臨的挑戰,是在其人生的這一關鍵階段實現其權利的出發點。
8.幼兒期研究。委員會注意到,越來越多的理論和研究證實,將幼兒視為社會行為者最為恰當,他們的生存、福利和成長取決於並且建立密切的關係。這些關係的另一方通常是少數關鍵人員,他們往往是父母、大家庭成員和同伴,以及養育人和其他幼兒專業人員。同時,對幼兒期社會和文化方面的研究,提醒人們注意對幼兒的成長的理解和規定所依據的不同方式,包括對幼兒的不同期望,以及在幼兒照料和教育方面的不同安排等。現代社會的一個特點是,越來越多的幼兒在多文化社會中長大,他們所處的環境在發生迅速的社會變革,在這一環境中,有關幼兒的看法和對幼兒的期望也在發生變化,其中包括更多地承認幼兒的權利。委員會鼓勵締約國以與當地情況和變化中的習俗相適應的方式,利用關於幼兒期的看法和知識,並尊重傳統價值觀,但條件是這些價值觀不具歧視性(《公約》第2條),無損于兒童的健康和福利(第24條第3款),也不違背兒童的最大利益(第3條)。最後,研究指出,營養不良、疾病、貧困、忽視、社會排斥以及一系列其他有害因素對幼兒尤其構成威脅。研究顯示,幼兒期恰當的預防和干預戰略可對幼兒的福利和前途產生積極影響。因此,在幼兒期落實兒童權利,是一種有效手段,有助於防止兒童中期和青春期出現個人、社會和教育問題(見關於青少年健康和發展的第4號一般性意見(2003))。
四、幼兒期總原則和權利
9.委員會認為,《公約》第2、第3、第6條和第12條屬於總原則(見關於執行《公約》的一般措施的第5號一般性意見(2003))。其中,每項原則都對幼兒期的權利產生著影響。
10.生命權、生存權和發展權。第6條提及兒童固有的生命權,還規定締約國有義務最大限度地確保兒童的生存和發展。現敦促締約國採取一切可能措施,改善圍產期母嬰照料,降低嬰兒和兒童死亡率,並創造條件,增進所有幼兒在其人生這一關鍵階段的福利。營養不良和可預防疾病依然是幼兒期權利的落實所面臨的主要障礙。確保生存和身體健康是優先事項,但委員會提醒締約國:第6條涵蓋發展的所有方面,而且幼兒的健康和社會心理福利在許多方面是相互依存的。不利的生活條件、忽視、照料不周或虐待以及對人的潛力發揮加以限制等,都會對這兩者構成威脅。在極為困難的環境中長大的幼兒需要受到特殊關注(見下文第七節)。委員會提醒締約國(和其他相關方):生存權和發展權只能從整體上加以落實,為此必須執行《公約》所有其他條款,包括落實健康權、適足營養權、社會保障權、適足生活水準權、享有衛生和安全環境的權利、受教育的權利以及遊戲權(第24、27、28、29和31條);另外還須尊重父母的責任,並提供協助和高品質服務(第5和18條)。兒童從幼年起就應當能夠參與提倡合理攝取營養和採取健康、衛生的生活方式的活動。
11.不受歧視的權利。第2條規定每個兒童都應能在不受任何歧視的情況下享受相關權利。委員會敦促締約國明確這項原則對於在幼兒期實現權利的影響:
(a)第2條的含義是:不得基於任何理由對一般幼兒實現歧視,例如,在法律未能為包括幼兒在內的所有兒童提供同等保護使其免遭暴力的情況下。由於相對處於弱勢且需依靠他人來落實其權利,幼兒特別可能遭受歧視;
(b)第2條還有如下含義:不得對特定群體幼兒實行歧視。歧視還可能以以下形式出現:降低營養水準;不給予充分照料和關注;限制遊戲,學習和受教育的機會;或禁止自由表達感情和看法等。歧視也可能表現為提供苛刻待遇和提出不合理要求,這種待遇和要求可能具有剝削或虐待性質。例如:
(一)對女童的歧視是對權利的一種嚴重侵犯,這種侵犯影響到女童的生存及其年輕生命的各個方面,同時也限制了女童對社會作積極貢獻的能力。女童可能因選擇性墮胎、女性生殖器殘割、遺棄和殺嬰行為,包括不向嬰兒提供充足食物等行為而受害。女童還可能被要求承擔過多的家庭責任,並可能被剝奪接受幼兒期教育和初等教育的機會;
(二)對殘疾兒童的歧視會減少此種兒童生存的可能性並降低其生活質量。這些兒童有權得到其他兒童得到的照料、營養、撫育和鼓勵。他們也許還需要得到額外、特殊協助,以使其能夠融入社會,並使其權利得到落實;
(三)對感染愛滋病毒/愛滋病或受愛滋病毒/愛滋病影響的兒童的歧視,會使他們失去他們最需要的説明和支援。此種歧視可能存在於公共政策和服務的提供及利用方面,並存在於一些侵犯這些兒童的權利的日常做法中(還見第27段)。
(四)與種族、階級/種姓、個人情況和生活方式或(兒童或其父母的)政治見解和宗教信仰有關的歧視,會使兒童無法充分參與社會。這種歧視會影響到父母履行對子女的責任的能力。它會影響到兒童的機會,傷害兒童的自尊,還會助長兒童之間和成人之間的怨恨和衝突;
(五)遭受多種歧視(例如,與種族、社會和文化地位、性別和/或殘疾有關的歧視)的幼兒尤其面臨著威脅。
12.幼兒還可能因其父母遭受歧視而受害,例如,非婚生兒童或在偏離傳統價值觀的情形中出生的兒童,或父母是難民或尋求庇護者的兒童,可能因此而受害。締約國有責任監測並打擊歧視現象,不論它以何種形式、在何處――家庭、社區、學校或其他機構中――出現。在幼兒利用高品質服務方面可能存在的歧視尤為令人關注,特別是在衛生保健、教育、福利和其他服務尚未普及而且以國家、私人和慈善組織相結合的方式提供的情況下。作為第一步,委員會鼓勵締約國監測有助於幼兒生存和成長的高品質服務的提供和利用情況,具體可採用有系統地收集資料資料的做法,此種資料資料按與兒童和家庭背景及狀況相關的主要變數加以分類。然後,可能需要採取行動,確保所有兒童都能有機會利用現有服務。總的來說,締約國應當提高人們對幼兒特別是弱勢群體遭受歧視問題的認識。
13.兒童的最大利益。第3條提出了以下原則:兒童的最大利益在所有涉及兒童的行動中屬於首要考慮。由於未成年,兒童在與其福利相關的決定和行動方面,須由主管機構在考慮到其意見和能力的增強的前提下評估和代表其權利和最大利益。這項最大利益原則多次在《公約》中出現(包括在與幼兒期最為相關的第9、18、20和21條中出現)。最大利益原則適用于所有涉及兒童的行動,要求採取積極措施,保護兒童權利,便利其生存、成長並促進其福利,還要求採取措施,向父母和日常負責實現兒童權利的其他人員提供支持和協助:
(a)單個兒童的最大利益。所有與兒童的照料、健康、教育等相關的決策,都必須考慮到最大利益原則,父母、專業人員和其他負責照料兒童者作出的決定也不例外。委員會敦促締約國作出規定,讓幼兒能夠在所有訴訟中都由為兒童的利益行事的人員作為代表,並且在所有兒童能夠發表自己的意見或表明自己的選擇的情形中傾聽他們的看法;
(b)幼兒作為一個群體或團體的最大利益。所有影響到兒童的法律和政策制定、行政和司法決策以及服務提供,都必須考慮到最大利益原則。
這包括直接影響到兒童的行動(例如與衛生保健服務、照料體系或學校相關的行動),以及間接影響到幼兒的行動(例如與環境、住房或交通相關的行動)。
14.尊重幼兒的意見和感受。第12條規定,兒童有權對所有與其相關的事項自由表達意見,並有權使這些意見得到考慮。這項權利加強了幼兒作為推動、保護和監測其權利活動的積極參與者的地位。人們常常以年幼和未成年為由,忽視幼兒——作為家庭、社區和社會的參與者——的作用。在許多國家和地區,傳統觀念強調有必要讓幼兒接受培訓並適應社會生活。人們認為,幼兒尚未完全發育,缺乏甚至基本的理解能力、溝通能力和抉擇能力。幼兒在家庭中處於弱勢,而且在社會中往往沒有發言權,得不到重視。委員會願強調,第12條既適用于幼兒也適用於少年兒童。作為權利的主體,即便是最年幼的兒童也有權發表意見,對於這些意見“應按照其年齡和成熟程度給以適當的看待”(第12條第1款)。幼兒對其周圍環境十分敏感,而且會非常迅速地瞭解其生活中人、地點和日常事務,同時清楚地意識到他們自己的特性。早在他們能夠通過常規方式即說或寫進行表達之前,他們就能夠以多種方式作出選擇,傳遞自己的感情、見解和願望。在這方面:
(a)委員會鼓勵締約國採取一切恰當措施,確保兒童是權利主體,在與其相關事項上享有表達意見的自由和使自己的意見得到傾聽的權利這一概念,能夠從最早的階段開始,以與兒童的能力、最大利益和受到保護免遭傷害的權利相適應的方式得到實施;
(b)表達意見和感受的權利,應當在兒童的家庭(乃至大家庭)和社區日常生活中得到確立;在幼兒期各類保健、照料和教育設施中以及在訴訟中得到確立;並在政策制定和服務完善中得到確立,包括通過研究和諮詢;
(c)締約國應當採取一切恰當措施,推動父母、專業人員和主管機構積極參與為幼兒創造機會,使其能夠在其日常活動中在所有相關環境裡逐步行使其權利,包括在掌握必要的技巧方面提供培訓。實現參與權需要成年人採取以兒童為本的態度,聽取幼兒的意見,維護其尊嚴並尊重他們個人的看法;還需要成年人體現出耐心和創造力,使其期望與幼兒的興趣、理解水準和願意採用的溝通方式相適應。
五、父母的責任和締約國提供的協助
15.父母和其他主要養育人的關鍵作用。在通常情況下,幼兒的父母在實現幼兒權利方面發揮著關鍵作用,家庭、大家庭或社區其他成員包括法定監護人等,也是如此。這在《公約》中(尤其是第5條中)得到了充分確認,《公約》還確認,締約國有義務提供協助,包括重品質的兒童照料服務(尤其是第18條)。《公約》序言指出,家庭是“社會的基本單元,作為家庭所有成員,特別是兒童的成長和幸福的自然環境”。委員會認為,這裡的“家庭”是指能夠滿足幼兒的照料、撫養和成長需求的各種安排,包括核心家庭、大家庭,以及其他傳統安排和現代基於社區的安排,但這些安排須與兒童的權利和最大利益相一致。
16.父母/主要養育人與兒童的最大利益。父母和其他主要養育人的責任,與他們以有利於兒童的最大利益的方式行事這一要求相聯繫。第5條規定,父母的作用是提供適當指導,以使“兒童行使本公約所確認的權利”。這既適用于幼兒也適用于少年。嬰幼兒完全依賴他人,但他們並不是被動地得到照料和指導。他們是積極的社會成員,尋求父母或其他養育人的保護、撫育和理解,這些都是他們生存、成長和福利所依賴的條件。新生兒出生後不久就能夠辨認其父母(或其他養育人),並積極與父母(或其他養育人)進行非言語交流。在通常情況下,幼兒會與其父母或主要養育人相互建立深厚的感情。這些關係使兒童具有身心安全感,並使其得到持續的關愛。通過這些關係,兒童形成自我意識形態,並獲取在社會裡被認為具有價值的技能、知識,同時養成有關習性。因此,父母(以及其他養育人)通常是幼兒據以實現其權利的主要途徑。
17.能力發展是一項扶持性原則。第5條借助“能力發展”概念來提及兒童據以逐步獲取知識、能力和認識,包括逐步瞭解其權利,以及知道如何以最佳方式實現這些權利的成熟和學習過程。尊重幼兒逐步發展的能力對於實現其權利至關重要,這一點尤其適用於幼兒期,因為從嬰兒起到開始正式入學這一時期,兒童的身體、認知、社交和心理狀況的變化非常迅速。第5條載有以下原則:父母(和其他人)有責任不斷調整他們向兒童提供的支持和指導的程度。這些調整考慮到兒童的興趣和願望以及兒童的自主決策和理解其最大利益的能力。幼兒一般來說需要得到比少年更多的指導,但同時有必要考慮到同齡兒童在能力上的差異,並考慮到他們對一些情況作出反應的方式。能力發展應視為一種積極的扶持過程,而不應視為採用限制兒童的自主權和自我表達的獨斷做法的一種藉口,這種做法以往被認為是合理的,理由是兒童相對不成熟而且需要適應社會生活。應當鼓勵父母(和其他人)採取以兒童為本的方針,通過對話和實例,並以加強幼兒行使其權利包括其參與權(第12條)和思想、信仰及宗教自由權(第14條)的能力的方式,向兒童提供“指導”1。
18.尊重父母的作用。《公約》第18條重申,父母或法定監護人對於促進兒童的成長和福利負有主要責任,兒童的最大利益是他們關注的重要問題(第18條第1款和第27條第2款)。締約國應尊重父母、母親及父親的首要地位。這包括不使子女與父母分離的義務,除非這種分離符合兒童的最大利益(第9條)。幼兒特別易受分離造成的不利影響,因為他們在物質上和在情感上都依賴父母/主要養育人。
另外,他們不太容易理解任何分離所涉的具體情況。一些最有可能對幼兒造成不利影響的情形是:遺棄和剝奪恰當的養育;在嚴重的身心壓力或精神健康受損害情況下的養育;孤立無援情況下的養育;不穩定的養育,父母之間有衝突或子女遭受虐待;以及子女經歷關係破裂過程(包括被迫分離),或得到品質很差的機構照料的情形等。委員會敦促締約國採取一切必要步驟,確保父母能夠對其子女承擔主要責任;支持父母履行其職責,包括減少兒童照料方面的有害剝奪、關係破裂和扭曲現象;並在幼兒福利可能受到威脅的情況下採取行動。締約國的總體目標應當包括減少被丟棄或成為孤兒的幼兒數目;並儘量減少需要得到機構照料或其他形式的長期照料的人數,除非這樣做被認為有利於幼兒的最大利益(見下文第七節)。
19.社會趨勢和家庭的作用。《公約》強調,“父母雙方對兒童的養育和發展負有共同責任”,父親和母親被視為平等的養育人(第18條第1款)。委員會指出,實際上,許多地區的家庭形態是可變的,而且正在發展變化,如同支助父母的非正規網路的提供那樣,總的趨勢是:家庭規模、父母作用和子女撫養安排方面的多樣性增強。這些趨勢與幼兒尤其相關,因為對他們的身心發育和個性的形成最為有利的,是少數穩定、悉心關愛的關係。通常,這些關係是母親、父親、兄弟姐妹、祖父母/外祖父母和大家庭其他成員以及專門從事兒童保育和教育工作的人員的某種組合。委員會認識到,其中的每一種關係都會以獨特方式有助於《公約》之下的兒童權利的實現,而且多種不同的家庭形態或許是與促進兒童的福利相一致的。在一些國家和地區,對家庭、婚姻和養育的社會觀念的轉變正在影響著幼兒的童年經歷,例如有些幼兒家庭出現分離和重新組合。經濟壓力也對幼兒產生著影響,例如,有些父母被迫到遠離家庭和社區的地方工作。在另一些國家和地區,父母一方或雙方或其他親屬感染愛滋病毒/愛滋病並因此而死亡,這一現象現在已經成為幼兒期的一個共同特點。這些因素和許多其他因素影響到父母履行其對子女責任的能力。總的來說,在社會急劇變革的時期,傳統做法也許不再可行或適用於當前的撫養狀況和生活方式,但同時,人們還沒有足夠的時間來吸收消化新的做法以及瞭解和評價新的撫養能力。
20.對父母的協助。締約國需要以恰當方式協助父母、法定監護人和大家庭履行其養育子女的責任(第18條第2款和第18條第3款),包括協助父母提供兒童的成長所需的生活條件(第27條第2款),並確保兒童得到必要的保護和照料(第3條第2款)。委員會感到關切的是,對父母和其他負責撫養幼兒的人員所需的資源、技能和個人承諾沒有給予充分的考慮,這在早婚和早育仍然認可的社會和年輕、單身父母比例較高的社會尤其突出。幼兒期是父母在《公約》涵蓋的兒童福利的各個方面承擔起最為廣泛(而且繁重)的責任的時期:父母必須確保幼兒的生存、健康、身心安全,確保幼兒享有高水準的生活照料,並使其有足夠的時間遊戲和學習、自由表達看法。因此,實現兒童權利在很大程度上取決於負責照料兒童的人的福利和可利用的資源。認識到這種相互依存關係,是制訂向父母、法定監護人和其他養育人提供協助計畫的一個合理出發點。例如:
(a)一種綜合做法將包括對父母促進兒童的最大利益的能力產生間接影響的干預行動(例如稅收和津貼、適足住房、工時等)和能夠產生比較直接影響的行動(例如母嬰圍產期保健服務、父母教育、家訪等);
(b)提供適當援助應當考慮到要求父母發揮的新的作用和具備的新的技能,並考慮到幼兒期要求和壓力的轉變——例如幼兒的活動範圍擴大,言語交流能力增強,交往能力增強,以及幼兒開始參加照料和教育方案等;
(c)對父母的協助將包括提供養育培訓、父母諮詢,以及向母親、父親、兄弟姐妹、祖父母/外祖父母和其他可能不時會負責促進兒童的最大利益的人員提供的其他高品質服務;
(d)相關協助還包括以鼓勵同幼兒建立積極、負責的關係並增強對兒童權利和最大利益的瞭解的方式,向父母和其他家庭成員提供協助。
21.對父母的恰當協助最好作為幼兒期全面政策一部分加以提供(見下文第六節),包括在早年提供保健、照料和教育。締約國應當確保父母得到恰當支助,以便使其能夠讓幼兒充分參與這種方案,特別是讓處境最為不利和脆弱群體參與此種方案。具體來說,第18條第3款認識到,許多父母從事工作,但往往從事的是薪水很低的工作,同時還須承擔養育責任。第18條第3款要求締約國採取一切適當措施,確保就業父母的子女有權得益於他們有資格享有的的兒童照料服務、產婦保護和便利條件。在這方面,委員會建議締約國批准國際勞工組織2000年《保護生育公約》(第183號)。
六、幼兒、特別是弱勢兒童綜合政策和方案
22.以權利為基礎的多部門戰略。許多國家和地區在發展高品質服務方面對幼兒期不重視。這些服務大多不成系統,常常由中央和地方各級若干政府部門負責,計畫也往往沒有系統性,不作協調。在有些情況下,這種服務還主要由私營部門和自願團體提供,其資源不足,沒有規章,品質得不到保證。委員會促請締約國制定基於權利,協調,多部門的戰略,以確保兒童的最大利益仍然是服務規劃和提供的出發點。這種戰略應以系統而統一的方法為基礎制定關於8歲以下兒童的法律和政策。在幼兒期服務、服務的提供和設施方面必須有一個綜合性的框架,並有資訊和監測系統作後盾,綜合性服務將與提供給父母的幫助加以協調,並充分尊重他們的責任以及他們的境況和要求(《公約》第5條和第18條,見上文第五節)。也應徵求父母的意見,讓他們參與綜合性服務的規劃。
23.適合於該年齡段的方案標準和專業培訓。委員會強調,幼兒期綜合戰略也必須考慮兒童個人的成長狀況和個性,特別要認識到各年齡組(如:嬰兒、學步幼童、學齡前兒童和初小年齡組)在成長方面不斷變化的優先事項以及對方案標準和品質標準的影響。締約國必須保證負責幼兒期的機構、服務和設施符合品質標准,特別是在衛生和安全方面,並保證工作人員的社會心理素質良好,合適,人數充足,訓練有素。按具體情況,年齡和個性向幼兒提供服務,需要所有工作人員在從事這年齡組的工作方面接受培訓。從事幼兒的工作應該得到社會的尊重,報酬適當,以便吸引高品質的男女工作人員。對兒童權利和成長問題,他們必須在理論和實踐上有最新的正確認識(亦見第41段);他們必須採取以兒童為本的適當的保育做法、課程和教學法;他們必須能獲得專業資源和支持,包括公共和私人方案、機構和服務的監督和監測系統。
24.獲得服務,特別是最弱勢兒童獲得服務。委員會呼籲締約國保證所有幼兒(以及主要對他們的福祉負責的人)能獲得適當有效的服務,包括專門為促進他們的福祉而制定的衛生、照料和教育方案。應特別注意最弱勢的幼兒群體以及可能受到歧視的幼兒(第2條),其中包括女孩、生活貧困的兒童、殘疾兒童、屬於土著或少數人群體的兒童、移民家庭的兒童、孤兒、因其他原因而沒有父母照顧的兒童、育兒機構的兒童、與監獄中的母親一起生活的兒童、難民兒童、尋求庇護的兒童、感染愛滋病毒/愛滋病或受其影響的兒童、酗酒或吸毒父母的兒童(又見第七節)。
25.出生登記。幼兒期的綜合服務始於出生。委員會指出,對所有新生兒作登記的問題,仍然是許多國家和地區的一個嚴峻挑戰。這可能對兒童的自我意識形態感產生消極影響,兒童可能會因此而得不到基本保健、教育和社會福利的權利。作為確保所有兒童在生存、成長和獲得高品質服務的權利(第6條)方面的第一步,委員會建議締約國採取一切必要措施,保證所有兒童的出生登記。如果有一個人人可以免費使用的普遍,管理優良的登記系統,就可以做到這一點。一個行之有效的系統,必須對各家庭的情況採取靈活和有針對性的方法,例如必要時提供流動登記站。委員會指出,在有些地區,生病的兒童或殘疾兒童可能更難得到登記,它強調對所有兒童的出生登記都不應加以任何歧視(第2條)。委員會還提醒締約國為晚登記出生提供便利的重要性,並確保沒有登記的兒童能平等獲得保健、保護、教育和其他社會服務。
26.生活水準和社會保障。幼兒有權得到適合於他們身心、精神、道義和社會成長的生活水準(第27條)。委員會關注地指出,儘管普遍認識到被剝奪的不利影響,但仍然有數百萬幼兒連最基本的生活水準也得不到保證。在較貧窮的情況下成長,對兒童的福利、社會融入和自尊帶來不利影響,減少他們學習和發展的機會。在赤貧的情況中成長,造成的後果更加嚴重,危及到兒童的生存及其健康,損害基本的生活品質。委員會促請締約國落實有系統的戰略,減少幼兒期的貧窮,克服貧窮對兒童福祉的不利影響。應採取一切可能採取的辦法,包括對兒童和家庭的“物質援助和支助方案”(第27條第3款),以確保幼兒擁有與權利相符的基本生活水準。落實兒童得益于社會保障的權利,包括社會保險,是所有戰略的一項重要內容(第26條)。
27.提供保健。締約國應確保所有兒童在他們的幼兒期能享有可達到的最高標準的保健和營養,以減少嬰兒死亡率,使兒童能夠享有生命的健康開端(第24條)。特別是:
(a)締約國有責任確保提供清潔飲水、適當的環境衛生、適當的免疫接種、良好的營養和醫療服務,以及沒有壓力的環境,這些都對幼兒的健康至關重要。營養不良和疾病對兒童的身體健康和成長有長期影響,影響到兒童的心理狀況,妨礙學習和社會參與,減少發掘他們潛力的可能性,同樣也會導致肥胖症和不健康的生活方式;
(b)締約國有責任落實兒童的健康權,鼓勵在兒童健康和成長方面的教育,包括母乳餵養、營養和講衛生的好處等方面的教育。2還應優先重視向母親和嬰兒提供適當的產前和產後保健,以培養健康的家庭――兒童關係,特別是兒童與其母親(或其他主要養育人)之間的關系(第24條第2款)。幼兒本身能夠有助於確保他們的個人健康和鼓勵其同伴的健康生活方式,例如通過參加以兒童為本的適當的保健教育方案;
(c)委員會希望提請締約國注意愛滋病毒/愛滋病對幼兒期的具體挑戰。應採取一切必要步驟:(一)防止父母和幼兒感染,特別是對傳播鏈作干預,特別是母親與父親之間和從母親到嬰兒;(二)向感染艾滋病毒的父母和幼兒提供精確的診斷、有效的治療和其他形式的支助(包括抗逆轉錄病毒治療);(三)確保因愛滋病毒/愛滋病而失去父母和其他主要養育人的兒童,包括健康的和受感染的孤兒得到充分的替代照料。(又見關於愛滋病毒/愛滋病和兒童權利的第3號一般性意見(2003))。
28.幼兒期教育。《公約》承認兒童受教育的權利,小學教育應實現義務制和一律免費(第28條)。委員會讚賞地認識到有些締約國在計畫向所有兒童提供一年的免費學前教育。委員會將幼兒期受教育的權利解釋為一出生就開始有的權利,並與幼兒最大程度的發展的權利密切相聯(第6條第2款)。第29條第1款闡述了教育與兒童成長的關係:“締約國一致認為教育兒童的目的應是:最充分地發展兒童的個性、才智和身心能力”。關於教育目的的第1號一般性意見解釋說,其目的是“通過培養兒童的技能、學習和其他能力、人的尊嚴、自尊和自信來扶助兒童”,要實現這個目標,就必須以兒童為中心,與兒童友善並反映兒童的各項權利和固有尊嚴(第2段)。委員會提醒締約國,兒童受教育的權利適用於所有兒童,應無任何歧視地扶助女孩接受教育(第2條)。
29.對幼兒期教育的父母和公共責任。父母(和其他主要養育人)是兒童的第一任教育者的原則,在《公約》中得到確立和核准。它強調尊重父母的責任(上文第五節)。父母應在幼兒行使權利方面提供適當的指導,創造一個環境,建立以尊重和理解為基礎的牢靠的慈愛關係(第5條)。委員會請締約國將這一原則作為在以下兩個方面規劃幼兒期教育的起點:
(a)在向父母提供履行育兒責任的適當援助方面(第18條第2款),締約國應採取一切適當措施,加強父母瞭解他們在兒童幼兒期教育方面的作用,鼓勵以兒童為中心的育兒做法,鼓勵尊重兒童的尊嚴,為培養諒解、自尊和自信提供機會;
(b)在為幼兒期制定計劃方面,締約國的目標應始終是提供對父母的作用
作補充的方案,而且這種方案應儘量與父母合作制定,包括通過父母、專業人員和其他人在“最充分地發展兒童的個性、才智和身心能力”(第29條第1款(a)項)方面開展積極合作。
30.委員會呼籲締約國確保所有幼兒獲得最廣泛意義上的教育(如上文第28段所述),這種教育承認父母、擴大家庭和社區的關鍵作用,以及國家、社區和民間機構提供的幼兒期教育的有組織方案所作出的貢獻。研究證據表明高品質的教育方案能夠對幼兒成功地過渡到小學,對他們的學習進步及其長期的社會適應產生積極影響。現在,許多國家和地區從4歲起向兒童提供綜合性幼兒期教育,有些國家將其納入雙職工父母的育兒教育。人們認識到傳統上將“保育”服務與“教育”服務分開,並不總是符合兒童的最大利益,因此有時採用“教育保育”的概念,以示向綜合服務的轉變,加強承認協調、整體、多部門處理幼兒期問題的必要性。
31.以社區為基礎的方案。委員會建議締約國支持幼兒期發展方案,包括以家庭和社區為基礎的學前方案,這種方案的主要特徵是扶持和教育父母(和其他養育人)。締約國可以在以下方面發揮關鍵作用:制定一個立法框架,提供資源適足的高品質服務,確保標準適合於各群體和個人的具體情況,適合於從嬰兒一直到上學的各年齡組的發展重點。鼓勵締約國制定適合於發展,與文化相關的高品質方案,並且要與當地社區合作來實現這個目標,而不是對幼兒期保育和教育強行規定一種標準化辦法。委員會還建議締約國加強注意並積極支持對幼兒期方案采取以權利為基礎的方法,包括圍繞過渡到小學,確保連續性和不斷進步的倡議,以通過積極參與規劃活動等培養兒童的自信、溝通能力和學習熱情。
32.作為服務提供者的私營部門。關於委員會在2002年的一般性討論日就“作為服務提供者的私營部門及其在落實兒童權利中的作用”通過的建議(見CRC/C/121號檔,第630-653段),委員會建議締約國作為落實方案的一個管道支持非政府部門的活動。它還呼籲所有非國家服務提供者(“營利性”和“非營利性”提供者)遵守《公約》的原則和規定,在這方面還提醒締約國,它們對保證執行《公約》負有主要責任。國家和非國家部門中從事幼兒期工作的專業人員應獲得全面的訓練,經常性的培訓以及適當的報酬。在這方面,締約國有責任對幼兒期發展提供服務。民間社會的作用是對國家的作用作補充,而不是代替國家的作用。如果非國家服務起了主要作用,那麼委員會提請締約國注意,它們有義務監測並管理服務提供的品質,以確保兒童權利得到保護並滿足他們的最大利益。
33.幼兒期人權教育。根據第29條和委員會第1號一般性意見(2001),委員會還建議締約國將人權教育納入幼兒期教育。這種教育應該讓兒童參與,並培養兒童的能力,以適應於他們的利益、關注和不斷提高的能力的方式向他們提供行使權利和履行職責的實際機會。幼兒的人權教育應圍繞在家庭、在育兒中心、在幼兒期教育方案和其他社區背景中幼兒熟悉的日常問題。
34.休息、閒暇和遊戲的權利。委員會指出,締約國和其他方面對執行《公約》第31條的規定的注意不足,該條規定確保“兒童有權享有休息和閒暇、從事與兒童年齡相宜的遊戲和娛樂活動,以及自由參加文化生活和藝術活動”。遊戲是幼兒期最獨特的活動之一。通過遊戲,不管是單獨還是與其他人一起,兒童都能享受並刺激提高他們的現有能力。創造性遊戲和探索性學習對幼兒期教育的重要性是得到普遍承認的。然而,由於幼兒很少有機會在以兒童為中心、安全、得到支持的、激勵性和沒有壓力的環境中相聚、遊戲和互動,因此常常阻礙實現休息、閒暇和遊戲的權利。在許多城市環境中,住房、商業中心和交通系統的設計不合理,密度高,再加上噪音,污染和各種各樣的危險,對幼兒造成了一種險象環生的環境,因此特別威脅到兒童的遊戲空間權。家務繁重(特別影響到女孩)和學習競爭激烈,也可能阻礙兒童的遊戲權。因此委員會呼籲締約國、非政府組織和私人行為者查明並克服最年幼兒童享有這些權利的潛在障礙,包括將其作為扶貧戰略的一部分。城鎮規劃以及閒暇和遊戲設施的規劃應通過適當的磋商,考慮兒童發表意見的權利(第12條)。在以上所有方面,委員會鼓勵締約國加強注意落實休息、閒暇和遊戲權,並撥出適足的資源(人力資源和資金)。
35.現代通信技術與幼兒期。第17條承認以印刷為主的傳統媒體和以現代信息技術為主的大眾媒體對實現兒童權利作出積極貢獻的潛力。幼兒期是出版商和媒體制作商的一個專業市場,應鼓勵他們傳播適合於幼兒的能力和興趣,對他們的福祉有社會和教育利益,並反映兒童境況、文化和語言方面國家和區域多樣性的材料。應特別注意少數人群體擁有能推動對他們的承認和社會融入的媒體的必要性。第17條(e)項還提到締約國對確保保護兒童不受不適當和可能有害的材料之害的作用。現代技術的種類,包括以互聯網為基礎的媒體迅速增加,利用這種技術的機會也大大增加,應引起特別關注。幼兒如果接觸到不宜或不當的材料,就特別有危險。委員會促請締約國管理媒體的製作和發佈,以保護幼兒,並促請它們支援父母/養育人履行他們在這方面的育兒責任(第18條)。
七、需要特別保護的幼兒
36.幼兒對風險的脆弱性。委員會在上述一般性意見中指出,大量兒童的成長環境困難,他們的權利常常受到侵犯。與父母和養育人的關係不可靠和不連續,生長在赤貧和被剝奪的環境中,周圍充滿衝突和暴力,被迫離開家園成為難民,以及任何其他有害他們福祉的不良環境,這一切都使幼兒特別易於受到傷害。幼兒理解上述不良環境或抵禦對他們的健康、身心、精神、道德或社會發展的有害影響的能力較低。如果父母或其他養育人不管是由於疾病、死亡,還是由于家庭或社區分裂不能提供適足保護,對幼兒造成的威脅都特別嚴重。不管在哪種困難情況下,都必須特別考慮到幼兒,因為他們正在迅速成長變化中,他們較容易生病,心理狀況較脆弱,他們的成長較容易受到扭曲或擾亂,在躲避或抵禦困難方面的能力較低,他們要靠別人給予保護和促進他們的最大利益。在以下幾段中,委員會請締約國注意《公約》提到的對幼兒期的權利有明顯影響的幾種主要的困難情況。所列的並不全面,兒童在任何情況下都會同時面臨多種風險,一般來說,締約國的目標應該是確保在所有情況中,每個兒童都能在行使權利方面得到適當的保護:
(a)虐待和忽視(第19條):幼兒常常受到忽視和虐待,包括身心摧殘。虐待常常發生在家庭,特別有害。幼兒最沒有能力躲避或抵禦,也最不能理解所發生的情況,最沒有能力尋求他人的保護。有令人信服的證據表明,由於忽視和虐待造成的創傷對發展,包括對最年幼兒童的成長產生消極影響,對他們大腦的成熟過程產生可度量的影響。鑒於對幼兒期的虐待和忽視非常普遍,並有證據表明它產生長期影響,因此締約國應採取一切必要措施保衛有風險的幼兒,並向受到虐待的兒童提供保護,採取積極步驟支援他們從創傷中康復,同時避免使他們因蒙受的侵犯而留下傷痕;
(b)沒有家庭的兒童(第20和21條)。如果兒童成為孤兒,被拋棄或者被剝奪家庭照料,或者長期遭受關係破裂或失散(例如由於自然災害或其他緊急情況、愛滋病毒/愛滋病等等傳染病、父母被監禁、武裝沖突、戰爭和被迫移徙),兒童的發展權就受到嚴重威脅。以上困境對兒童的影響各不相同,視他們的個人應對能力、年齡和境況以及有沒有較廣泛的支持和替代照料而定。研究表明,機構照料的品質低,則不可能促進健康的身心發展,反而會對長期的社會調整,特別是三歲以下兒童以及五歲以下兒童的調整,帶來的嚴重的消極後果。如果需要替代照料,儘早安排以家庭為基礎或者類似家庭的照料,則更有可能對幼兒產生積極的結果。委員會鼓勵締約國投資並支持能確保安全、持續照料和關愛以及在相互信任和尊重的基礎上給幼兒以形成長期的情感依戀的各種替代照料形式,例如通過寄養、收養和資助大家庭的成員。如果準備收養,“應確保以兒童的最大利益為首要考慮”(第21條),而不只是“主要考慮”(第3條),同時必須一直牢記並尊重《公約》其他條款規定,本一般性意見回顧的所有有關的兒童權利和締約國義務;
(c)難民(第22條)。年幼的難民兒童喪失了他們日常環境和關係中許許多多熟悉的東西,因此極其容易感到混淆。他們及其父母有權平等地獲得保健、教育和其他服務。孤身或與家庭失散的兒童的處境特別危險。委員會關於“在原籍國外孤身和與家庭失散的兒童的待遇問題”的第6號一般性意見(2005)就照料和保護這些兒童的問題提供詳細的指導;
(d)殘疾兒童(第23條)。幼兒期通常是查明殘疾及認識其對兒童的福祉和成長的影響的年齡階段。幼兒決不能只因為是殘疾而被送進機構。首要任務是確保他們有平等的機會充分參加教育和社區生活,包括消除阻礙實現他們權利的障礙。年幼殘疾兒童有權獲得專業人員適當的援助,包括對他們父母(或其他養育人)的資助。應時刻尊重殘疾兒童的尊嚴,並鼓勵他們自立。(亦見委員會1977年關於“殘疾兒童權利”問題一般性討論日的建議,載於CRC/C/66號檔);
(e)有害工作(第32條)。有些國家和地區在兒童年幼時就讓他們踏進社會,參加工作,包括參加有潛在危險、剝削性以及損害健康、教育和長期前景的活動。例如,可能會教幼兒做一些家務勞動或者農業勞動,或者幫助父母或兄弟姐妹從事有危險的工作。即使非常年幼的嬰兒也很可能受到經濟剝削,他們可能會被用來乞討,或者被出租供乞討。娛樂業,包括電視、電影、廣告和其他現代媒體中對幼兒的剝削,也應引起關注。締約國對勞工組織《1999年消除最惡劣形式的童工勞動公約》(第182號)確定的有害童工活動的極端形式負有特別責任。
(f)藥物濫用(第33條)。雖然非常年幼的兒童極少有可能濫用藥物,但如果他們出生自酗酒或吸毒成癮的母親,他們可能需要專門的保健;如果家庭成員是藥物濫用者並有可能接觸藥物,則需要保護。他們也可能會因酗酒或藥物濫用對家庭生活水準和照料品質的不利後果而受害,還可能會在早期就學會濫用藥物;
(g)性侵犯和性剝削(第34條)。幼兒特別是女孩,很容易在早期受到家庭內外的性侵犯和性剝削。環境困難的幼兒特別危險,例如被雇為家庭工人的女孩。幼兒還可能受色情製造商之害;這個問題在2002年《兒童權利公約關於買賣兒童、兒童賣淫和兒童色情製品問題任擇議定書》中述及;
(h)買賣、販運和誘拐兒童(第35條)。委員會對出於各種目的買賣和販運棄兒和失散兒童的事實經常表示關注。就最年幼的年齡組而言,買賣和販運的目的可以包括收養,特別是(雖然不僅僅是)外國人收養。除了《關於買賣兒童、兒童賣淫和兒童色情製品問題任擇議定書》以外,1993年《關於在跨國收養方面保護兒童和進行合作的海牙公約》為在這一領域防止侵犯提供了一個框架和機制,因此,委員會一直在強烈促請所有承認和/或允許收養的締約國批准或加入該公約。普遍的出生登記,除國際合作外,也有助於防止這種侵犯權利的情況;
(i)不正常行為和違法行為(第40條)。幼兒(界定為8歲以下,見第4段)在任何情況下都不應被列入刑事責任最低年齡的法律定義以內。行為不當或違法的幼兒需要有同情心的説明和理解,以提高他們的個人控制、社會同理心和解決衝突的能力。締約國應確保在履行職責方面向父母/養育人提供適當的支援和培訓(第18條),確保幼兒獲得高品質的幼兒期教育和照料,必要時確保他們獲得專門指導/治療。
37.對於以上每一種情形,以及所有其他形式的剝削(第36條),委員會促請締約國將年幼兒童的具體情況納入所有立法、政策和干預活動,以便在一個弘揚
尊嚴和自尊的環境中促進身心康復和社會融入(第39條)。
八、幼兒期的能力建設
38.對幼兒期的資源配置。為了確保幼兒的權利在這一生命的關鍵的階段得到充分實現(並牢記幼兒期的經歷對他們的長期前景發生的影響),委員會促請締約國在以權利為基礎的框架內為幼兒期通過有時間限制的綜合性戰略計畫。這要求增加對幼兒期服務和方案的人力資源和資金分配(第4條)。委員認識到,在幼兒期落實兒童權利的締約國在這樣做時採取的起始點非常不同,無論是在幼兒期政策、服務和專業培訓的現有基礎設施方面,還是在可能擁有並可以撥給幼兒期的資源量方面。委員會還認識到,締約國可能會面臨在整個兒童期落實權力的各種優先事項相衝突的情況,例如當普遍保健服務和小學教育尚未實現時。不管怎樣,鑒於本一般性意見所述的許多原因,都必須對專門分配給幼兒期的服務、基礎設施和總體資源作充分的公共投資。在這方面,委員會鼓勵締約國在政府、公用事業部門、非政府組織、私營部門和家庭之間建立牢固平等的夥伴關係,為支持幼兒權利而為綜合服務供資。最後,委員會強調,如果服務分散,也不應對幼兒造成不利。
39.資料收集和管理。委員會重申,幼兒期所有方面的最新的數量和品質綜合數據,對擬訂、監測和評估取得的進展情況以及對評估政策影響至關重要。委員會認識到,許多締約國在《公約》所述的許多領域缺乏幼兒期問題資料收集的適當的國家系統,特別是幼兒期問題的具體的分類資料不容易獲得。委員會促請所有締約國根據《公約》,建立一個資料收集和指標的系統,按性別、年齡、家庭結構、城鄉居民和其他有關類別分類。這一系統應涵蓋18歲以下的所有兒童,專門著重于幼兒期兒童,特別是屬於脆弱群體的兒童。
40.幼兒期問題研究能力建設。委員會在本一般性意見的前面指出,在以下方面開展了廣泛的研究:兒童的健康、成長情況、認知、社會和文化發展情況,積極和消極因素對他們福祉的影響,幼兒期照料和教育方案的潛在影響。還越來越多地從人權角度研究幼兒期問題,尤其是對如何尊重兒童的參與權,包括通過他們參與研究進程等方式作研究。幼兒期研究的理論和證據在制定政策和做法以及在監測和評估各種倡議,教育和培訓所有負責幼兒福祉工作的人等等方面,都可作出巨大的貢獻。但是,委員會也提請注意當前研究的局限,它主要圍繞有限的情況下和世界上的少數地區的幼兒期。作為幼兒期規劃的一部分,委員會鼓勵締約國發展幼兒期研究的國家和地方能力,特別是從以權利為基礎的角度去發展。
41.幼兒期權利培訓。關於幼兒期的知識和專門知識並不是靜止的,而是隨著時間的推移而變化。這分別是由於社會趨勢影響幼兒及其父母和其他養育人的生活,對他們的照料和教育的政策和重點發生變化,兒童保育、課程和教學方式發生革新,出現新的研究結果等原因所造成。在幼兒期落實兒童權利,對所有負責兒童工作的人都是挑戰,對兒童本人也是挑戰,因為他們認識到了他們在家庭、學校和社區的作用。委員會鼓勵締約國對兒童及其父母以及從事兒童工作的所有專業人員,特別是議員、法官、司法行政官、律師、執法人員、公務員、兒童機構和兒童拘留所的工作人員、教師、保健人員、社會工作者和地方領導,進行有系統的兒童權利培訓。此外,委員會促請締約國對普羅大眾開展提高認識的活動。
42.國際援助。委員會認識到許多締約國在真正落實本一般性意見所列綜合性服務方面資源拮据,因此建議捐助機構,包括世界銀行、聯合國其他機構和雙邊捐助方在財政和技術上支持幼兒期發展方案,並將其作為它們協助接受國際援助的國家開展可持續發展的主要目標之一。有效的國際合作,也能在政策擬訂、方案編制、研究和專業培訓等方面加強幼兒期問題的能力建設。
43.展望。委員會促請所有締約國、政府間組織、非政府組織、學術機構、專業團體和基層社區繼續宣導建立落實兒童權利的獨立機構,促進在幼兒期生活品質的至關重要性方面開展持續不斷的高級別政策對話和研究,包括國際、國家、區域和地方各級的對話。
1 見G.Lansdown,TheEvolvingCapacitiesoftheChild(Florence,UNICEFInnocentiResearchCentre,2005)。
2 見《嬰兒和幼兒餵養全球戰略》,世界衛生組織,2003年。